Linie pilotażowe w projektach B+R – rewolucja czy burza w szklance wody? Komentarz.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) i Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (NCBR) w połowie marca br. wydały komunikat nt. zmiany zasad dotyczących kwalifikowania kosztów elementów linii pilotażowych w projektach badawczo-rozwojowych. Nowa interpretacja, według której elementy linii spełniające definicję środków trwałych kwalifikowalne są wyłącznie w formie odpisów amortyzacyjnych, a nie jak dotychczas  – zakupu,  wywołała spore emocje wśród wszystkich interesariuszy Funduszy Europejskich zaangażowanych w przedsięwzięcia B+R. Sprawie przyjrzał się Kacper Wilczak – Koordynator ds. funduszy UE w ECDF DOTACJE. Zapoznaj się z komentarzem.

Komunikat nt. linii pilotażowych PARP i NCBR

Mijało zwyczajne popołudnie 22 marca 2024 roku. Pracownicy firm korzystających ze środków unijnych, podmiotów, które o dotację dopiero się starają, oraz zewnętrzni konsultanci wspierający przyszłych beneficjentów powoli wchodzili w weekendowy nastrój. Nikt lub prawie nikt nie spodziewał się tego, że nadchodzące dni do spokojnych należeć nie będą. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, czyli dwie główne instytucje odpowiedzialne za wdrażanie środków UE w obszarze projektów badawczo-rozwojowych dla przedsiębiorców, niemal jednocześnie wydały komunikat:

Mając na uwadze stanowisko Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w załączeniu przekazujemy wytyczne dotyczące linii pilotażowych, obowiązujące w module B+R w Ścieżce SMART programu FENG.
Istotną kwestią jest zmiana zasad dotyczących kwalifikowania kosztów elementów linii pilotażowych – wydatki związane z nabyciem elementów linii pilotażowych/demonstracyjnych/prototypów należy kwalifikować:

1. w kategorii kosztów 3.3.3 Amortyzacja (aparatura i sprzęt) – jeśli nabywane elementy spełniają definicję środka trwałego, kwalifikowane są odpisy amortyzacyjne przez okres i w zakresie, w jakim będą wykorzystane do realizacji prac B+R [boldowanie – red.], np. jeżeli, jako element linii pilotażowej zostanie zakupiona wyrzynarka, której koszt wynosi 20 tys. zł, (czyli spełniona zostanie definicja środka trwałego, niezależnie od wewnętrznej polityki rachunkowości Wnioskodawcy), to w module B+R będzie można wykazać jako koszt kwalifikowany jedynie odpisy amortyzacyjne tej wyrzynarki, a nie koszt jej zakupu [boldowanie – red.];
2. w kategorii kosztów 3.3.7 Dostawy (inne niż środki trwałe)[boldowanie – red.] – w przypadku zakupu materiałów, środków eksploatacyjnych i podobnych produktów, które nie spełniają definicji środków trwałych (niezależnie od wewnętrznej polityki rachunkowości Wnioskodawcy). W tej kategorii kosztów nie mieszczą się wydatki na zakup maszyn i urządzeń, które mogłyby stanowić odrębny środek trwały, nawet jeśli te maszyny i urządzenia będą zainstalowane jako elementy w prototypie lub linii pilotażowej/ demonstracyjnej [boldowanie – red.].

Jednocześnie informujemy, że powyższe wytyczne mogą powodować konieczność wprowadzenia zmian w już zakontraktowanych projektach oraz we wnioskach o dofinansowanie będących w trakcie oceny [boldowanie – red.].

Nagła zmiana podejścia do kwalifikowania wydatków związanych z kosztami tworzenia prototypów została wprowadzona tak, jakby nie chciały ściągać na siebie nadmiernej uwagi, szczególnie biorąc pod uwagę to, że nie miały ostatnio dobrej prasy. Nie zaktualizowano podstawy prawnej, regulaminu konkursu ani przewodnika kwalifikowalności. Tak doniosła zmiana zasługiwała jedynie na aktualizacji sekcji FAQ na stronie naborów Ścieżka SMART.

Jak zmiana interpretacji sposobu kwalifikowania elementów linii pilotażowych i prototypów wpływa na projekt?

Co wyżej opisana zmiana oznacza w praktyce dla Wnioskodawców i Beneficjentów projektów badawczo-rozwojowych? Zobrazujmy problem na prostym, hipotetycznym przykładzie. Załóżmy, że prototyp linii składa się z kilku elementów spełniających definicję środków trwałych o wartości 12 mln PLN netto, dla których należy przyjąć stawkę rocznej amortyzacji 14%, a prace rozwojowe na tej linii prowadzone będą przez okres 12 miesięcy.

Według dotychczasowych zasad kwalifikowalny byłby zakup elementów składających się na ww. linię pilotażową, co oznacza, że Wnioskodawca otrzymałby 60% dofinansowania od kosztu 12 mln PLN, tj. 7,2 mln PLN.

Według nowej interpretacji kwalifikowalne są/będą odpisy amortyzacyjne elementów linii przez okres, w jakim będą wykorzystane do realizacji prac B+R, co oznacza, że Wnioskodawca otrzyma 60% dofinansowania wyłącznie od kalkulacji wartości odpisów amortyzacyjnych dla okresu 12 miesięcy realizacji prac, tj.

12 mln PLN x odpis amortyzacyjny 14% w skali roku = 1 680 000 PLN (wartość amortyzacji rocznej)

1 680 000 PLN / 12 miesięcy = 140 000 PLN (wartość amortyzacji miesięcznej)

140 000 PLN x 12 miesięcy trwania prac = 1 680 000 PLN

1 680 000 PLN x 60% dofinansowania = 1 008 000 PLN

RÓŻNICA DOFINANSOWANIA: 7 200 000 PLN – 1 008 000 PLN = 6 192 000 PLN (!).

W poszukiwaniu podstawy prawnej…

W przytoczonych wyżej komunikatach NCBR i PARP nie znalazło się bezpośrednie odniesienie do dokumentu, w którym ETO artykułuje swoje stanowisko. W związku z tym do obu instytucji oraz do wiadomości Rzecznika Funduszy Europejskich wystosowałem pytanie-wiadomość:

Szanowni Państwo, w zawiązku z komunikatami dotyczącymi zmiany kwalifikacji kosztów związanych  z budową linii pilotażowych uprzejmie proszę o jednoznaczne wskazanie dokumentu, który Państwa zdaniem stanowi podstawę do przedmiotowych zmian.

W rezultacie otrzymałem następujące odpowiedzi:

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju

Szanowny Panie,

wytyczne dotyczące linii pilotażowych są konsekwencją wyników kontroli przeprowadzonej przez ETO w ramach programu POIR oraz konsultacji Instytucji Zarządzającej z Komisją Europejską.

Wyniki kontroli dotyczą konkretnego projektu, w związku z tym nie możemy ich udostępniać. [podkreślenie – red.]

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości

Infolinia nie posiada dodatkowych informacji poza informacjami zamieszczonymi na stronie Ministerstwa [podkreślenie – red.], dlatego w związku z powyższym, w celu uzyskania szczegółowych informacji w zakresie Pana pytania zachęcam do kontaktu z MFiPR: https://www.nowoczesnagospodarka.gov.pl/strony/kontakt/.

Idąc za cenną radą PARP pozwoliłem sobie napisać do Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej nadal trzymając do wiadomości Rzecznika Funduszy Europejskich:

Szanowni Państwo, w zawiązku z komunikatami dotyczącymi zmiany kwalifikacji kosztów związanych  z budową linii pilotażowych uprzejmie proszę o jednoznaczne wskazanie dokumentu, który Państwa zdaniem stanowi podstawę do przedmiotowych zmian.

Odpowiedź Ministerstwa:

Dzień dobry,

Stanowisko Komisji Europejskiej ws kwalifikowalności kosztów związanych  z budową linii pilotażowych zostało zawarte na portalu Wiki State Aid  18.02.2022 roku, w odpowiedzi na pytanie zadanie przez Niemcy 19.10.2021 roku. [podkreślenie – red.] W odpowiedzi tej wskazano, że w ramach art. 25 ust. 3 lit e) GBER należy uwzględniać materiały, które nie kwalifikują się jako środki trwałe zgodnie z zasadami rachunkowości, a tym samym nie mogą być amortyzowane.

Kontynuowałem rozmowę (Rzecznik Funduszy naturalnie dalej DW):

Dzień dobry, bardzo dziękuję za odpowiedź. Nie umiem odnaleźć tego dokumentu. Czy istnieje możliwość jego przesłania lub wskazania bezpośredniego linku?

Odpowiedź:

Dzień dobry,

To jest platforma do której dostęp mają tylko Instytucje Zarządzające i Pośredniczące.

Odwrotnie mogę zapytać – na podstawie jakiego dokumentu (nie licząc dokumentacji konkursowej w NCBR) możliwe było kwalifikowanie zakupu a nie amortyzacji? [podkreślenie – red.]

Nie czułem się usatysfakcjonowany odpowiedzią, a dodatkowo dość nieoczekiwanie teraz to ja mam odpowiadać na pytania. Nie zrażając się niczym odpowiedziałem:

Dzień dobry,

bazowaliśmy oczywiście na dokumentacji konkursowej oraz podstawach prawnych w niej wskazanych. Kluczowy w tym zakresie był przewodnik dotyczący kwalifikowalności wydatków, którego brzmienie jest jednoznaczne – kwalifikowany był zakup, a nie amortyzacja.

Pozwolę sobie zadań kolejne pytania:

1. Skoro przywołane przez Panią stanowisko KE (choć PARP mówi o stanowisku ETE, a NCBR o wynikach kontroli w ramach POIR – odpowiedzi z dzisiaj) znane jest od 2022 roku, to na jakiej podstawie po tej dacie PARP i NCBR (i pewnie również instytucje regionalne) pozytywnie oceniały projekty, podpisywały umowy o dofinansowanie oraz rozliczały wydatki, o których rozmawiamy? [podkreślenie – red.]
2. Czy przedsiębiorcy, którzy dostali już refundację na koszty związane z zakupem elementów do linii pilotażowej będą dostawać korekty finansowe?
3. Czy PARP i NCBR zamierzają zmienić treść przewodnika kwalifikowalności, czy jednak jedynym miejscem, w którym będzie można zapoznać się z tą fundamentalną zmianą jest sekcja pytań i odpowiedzi na stronie naboru?
4. Czy przedmiotowa zmiana kwalifikacji kosztów będzie również stosowana w konkursach regionalnych? Na przykład w aktualnie trwającym naborze wniosków w konkursie FEDS.01.02-IP.01-067/2 Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca twierdzi, że nie planuje takich zmian (informacja mailowa z dnia 25.03.2024). Czy nie oznacza to, że będziemy teraz funkcjonować w dwóch równoległych systemach, mimo tej samej podstawy prawnej? [podkreślenie – red.]

Dodatkowe 4 pytania sprawiły, że odpowiedź długo nie przychodziła i musiałem się w tej sprawie przypomnieć. Finalnie jednak uzyskałem informację:

Dzień dobry,

Zacznę od tego, że każda Instytucja Zarządzająca sama zarządza programem i ustala zasady.

Z poziomu IZ POIR i FENG nie mogę wypowiadać się za inne programy.

Interpretacja jest znana od 2022 roku i w POIR po tym terminie nie ogłaszano żadnych nowych konkursów, które dopuszczały zakup elementów linii pilotażowych.

Kluczowa dla Beneficjentów jest treść zawartej Umowy o dofinansowanie, załączników i aktów prawnych.

Dokumenty dot. FENG zostaną zmienione po zakończeniu dyskusji z ETO. [podkreślenie – red.]

W tzw. międzyczasie kolega po fachu o stanowisko ETO (Europejski Trybunał Obrachunkowy) postanowił zapytać… ETO.

Odpowiedź:

Szanowny Panie,

dziękujemy za skontaktowanie się z Europejskim Trybunałem Obrachunkowym (ETO).

Na początek pragniemy wskazać, że Europejski Trybunał Obrachunkowy jest instytucją unijną odpowiedzialną za kontrolowanie finansów Unii Europejskiej. Zgodnie z postanowieniami art. 287 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej kontroluje on legalność i prawidłowość dochodów i wydatków Unii Europejskiej oraz upewnia się co do należytego zarządzania finansami. Tym samym instytucja ta stoi na straży finansów unijnych.

Uprzejmie chcemy Panu wskazać, że być może komunikat ze strony internetowej nawiązuje do Sprawozdania rocznego dotyczącego wykonania budżetu UE za rok budżetowy 2022, a dokładniej do przytoczonego przykładu nieodpowiedniego zastosowania zasad pomocy państwa w projekcie realizowanym w Polsce ze środków EFRR przez przedsiębiorstwo, które otrzymało dotację na działalność badawczo-rozwojową obejmującą montaż i testowanie pilotażowej linii produkcyjnej (zob. https://www.eca.europa.eu/ECAPublications/AR-2022/AR-2022_PL.pdf, w ramce 6.5 na str. 260-261). [podkreślenie – red.]

W toku prac kontrolerzy ETO ustalili, że przedsiębiorstwo zgłosiło do dofinansowania całkowity koszt inwestycji, co stanowi naruszenie art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (pomoc na projekty badawczo-rozwojowe). Artykuł ten stanowi, że w przypadku, gdy aktywa nie są wykorzystywane wyłącznie na potrzeby projektu przez cały okres ich użytkowania, za kwalifikowalne uznaje się tylko koszty amortyzacji. [podkreślenie – red.] Jako że po zakończeniu projektu linia produkcyjna była nadal wykorzystywana, kontrolerzy stwierdzili, że znaczna część wsparcia przyznanego na rzecz tego projektu była niezgodna z zasadami pomocy państwa.

Należy wreszcie zauważyć, że Sprawozdania roczne, w których przedstawiane są wyniki kontroli ETO, zasadniczo służą poświadczeniu wiarygodności rozliczeń UE oraz wykonania budżetu UE zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Poniżej prezentuję treść przytaczanej przez ETO ramki:

Ramka 6.5 Nieodpowiednie zastosowanie zasad pomocy państwa W projekcie realizowanym w Polsce ze środków EFRR prywatne przedsiębiorstwo otrzymało dotację na działalność badawczo-rozwojową obejmującą montaż i testowanie pilotażowej linii produkcyjnej. Linia ta miała służyć do badań eksperymentalnych oraz produkcji szeregu innowacyjnych substancji chemicznych. W wyniku serii testów przedsiębiorstwo potwierdziło, że linia produkcyjna nadaje się do produkcji substancji chemicznych przyjaznych środowisku. Po zakończeniu projektu zaczęło ono wykorzystywać linię produkcyjną do celów komercyjnych.   W toku prac kontrolerzy ustalili, że przedsiębiorstwo zgłosiło do dofinansowania całkowity koszt inwestycji, co stanowi naruszenie art. 25 ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (pomoc na projekty badawczo-rozwojowe). Artykuł ten stanowi, że w przypadku, gdy aktywa nie są wykorzystywane wyłącznie na potrzeby projektu przez cały okres ich użytkowania, za kwalifikowalne uznaje się tylko koszty amortyzacji. Jako że po zakończeniu projektu linia produkcyjna była nadal wykorzystywana, kontrolerzy stwierdzili, że znaczna część wsparcia przyznanego na rzecz tego projektu była niezgodna z zasadami pomocy państwa. [podkreślenie – red.]

Podsumujmy krótko prywatne dochodzenie

Interpretację faktów, odpowiedzi instytucji oraz analizę możliwych dalszych scenariuszy pozostawiam do samodzielnego przemyślenia – artykuł nie kończy się żadną konkluzją, ponieważ sam nie doszedłem do żadnej sensownej. Być może poza jedną: po prawie dekadzie pracy przy funduszach UE muszę stwierdzić, że praca nie powszednieje i nawet w spokojne, jakby się wydawało piątkowe popołudnie, można się mocno zdziwić.

Gwoli absolutnej faktograficznej precyzji:

• do Wnioskodawców, którzy mają projekty w ocenie, PARP i NCBR wysłał maile z informacją o nowej interpretacji kwalifikowania kosztów,
• taki mail nie przyszedł do Beneficjenta, który realizuje projekt w ramach pierwszej rundy SMART i ma już podpisaną umowę o dofinansowanie,
• wspomniany Beneficjent wystosował pytanie do opiekuna projektu w kontekście omawianej sprawy; odpowiedzi póki co nie otrzymał (stan na 17.04.2024),
• Rzecznik Funduszy Europejskich nie poczuł się w obowiązku, aby zabrać głos w tej sprawie, choć trzeba uczciwie przyznać, że żadne z moich pytań nie było adresowanych bezpośrednio do niego,
• ślad nowej interpretacji widoczny był już w karcie oceny projektu z pierwszej rundy SMART: Koszt elektrolizer: wydatek stanowi środek trwały w związku z tym powinien zostać obniżony do wysokości amortyzacji w okresie użytkowania środka trwałego na cele projektu i zakwalifikowany do kategorii Amortyzacja (aparatura i sprzęt),
• o konsekwencje komunikatu PARP i NCBR zapytałem również jedną z regionalnych instytucji, w której aktywny jest nabór na projekty B+R. Odpowiedź: Obecnie nie planujemy żadnych zmian w katalogu kosztów kwalifikowalnych.

Autor